【名家专栏】反联邦派对当前官僚体系的警示

在1787—1788年纷争不断的辩论中，当宪法提案上的墨迹干涸时，一批怀疑论者透过革命乐观主义的阴霾，瞥见了一个令人担忧的未来。这些怀疑论者现在被称为反联邦主义者（Anti-Federalists）。这些思想家的地位往往被联邦主义者（Federalist）的三巨头亚历山大·汉密尔顿（Alexander Hamilton，1755或1757...

反联邦主义者并非铁板一块。帕特里克‧亨利（Patrick Henry）雷霆万钧地反对暴政，乔治‧梅森（George Mason）坚持《权利法案》（Bill of Rights,），然而布鲁图斯（Brutus）、联邦农夫（Federal Farmer）和卡托（Cato）等鲜为人知的人物对中央集权的轨迹进行了外科手术式的批判。事实上，这些化名已经掩盖了他们的智慧和原则。布鲁图斯可能是纽约的罗伯特‧耶茨（Robert Yates），他在1787年警告说，《宪法》中的“必要和适当”（necessary and proper）的弹性条款是一个潘多拉的盒子，它赋予了国会催生执法者军队的自由。联邦农夫（可能是理查德‧亨利‧李/Richard Henry Lee）设想，一个与共和理念相距甚远的共和国将依赖于“众多军官”（numerous train of officers），从而削弱小规模治理的公民亲和力。卡托（可能是乔治‧克林顿州长）则预见到，精英骨干将挥舞行政力量巩固其统治地位。

这些人并不是无政府主义者；他们珍视秩序，但不信任权力的集中。他们从罗马的衰落和英国帝国的过度扩张中汲取教训，认为权力一旦集中，就会不可阻挡地膨胀，而这往往是通过非民选的手。虽然他们在1788年的辩论中失败了，但他们的逻辑并没有消声匿迹，而只是推迟了对它的证明。

时至2025年，反联邦主义者的噩梦成为现实。从国税局（Internal Revenue Service，简称IRS）到环保局（Environmental Protection Agency，简称EPA），联邦官僚机构（不包括承包商）的人数超过200万，发布的规则在范围和影响上与国会不相上下。《联邦法规法典》（Code of Federal Regulations）长达18万页，如同一座迷宫，让宪法简明扼要的框架相形见绌。这不是经过选民同意的治理方式，而是由技术官僚执行的、与投票箱隔绝的统治模式。布鲁图斯的弹性条款在机构自由裁量权中找到了继承者，让人想到食品及药物管理局（Food and Drug Administration，简称FDA）的全面授权或烟酒枪支管理局（Bureau of Alcohol, Tobacco, Firearms and Explosives，简称ATF）不断变化的枪支管理规定。联邦农夫所担心的“众多军官”在国土安全部的24万名雇员中蓬勃发展，而卡托提到的精英阶层则在企业套房和监管职位之间的旋转门中得到印证。

长期拥护有限政府的保守派认为这是对第一原则的背叛。宪法是一份列举权力的契约，而不是一张行政扩张的空白支票。然而，由于进步主义的热情、新政的野心、“伟大社会”（the Great Society）的影响，20世纪将这个契约延伸得面目全非。如今，各机构不仅要执行法律，还要制定法律、评判法律、惩罚违法行为，将三权分立变成了不负责任的单打独斗。这并非夸夸其谈：最高法院的“雪佛龙优先权雪佛龙遵从原则”（Chevron deference）（直到最近）让各机构解释含糊不清的法规，实际上等同于华盛顿特区的密室立法。

从保守派的角度来看，这种官僚主义的越权行为触犯了三个核心原则：主权（sovereignty）、问责制（accountability）和辅助性（subsidiarity）。首先，主权在民，而非民选官员。当环保局对农民如何挖沟都要发号施令，或国税局在审计当中热衷于各种算法时，个体机构就会受到侵蚀，取而代之的是与自治背道而驰的自上而下的法令。其次，问责制要求权力对被管理者负责。然而，机构负责人往往是事业狂或各行业转型为管理者的人，他们不用面对选民；他们所制定的规则绕过了国会众多的民主讨论程序。第三，辅助性原则——即决定权属于最基层的地方主管机构——随着各州各镇在从教育到排放等一切问题上屈从于联邦的命令，已变得支离破碎。

这不仅仅是对过去简单生活的怀念。行政国家的复杂性——被进步人士称赞为抵御现代困境的堡垒——成为了其自身合理存在的理由，使之成为了一台自我运转的机器。保守派认为这与帕金森定律（Parkinson’s Law）相似：官僚机构不断扩张，以填满所分配的空间，然后要求更多。结果呢？政府变得过于庞大，以至于它所声称要服务的公民已经无法掌握，就更不用说制衡了。

公平迫使我们向联邦主义者点头致意。麦迪逊在1788年认为，一个强大的联盟可以驯服派系主义（factionalism）；汉密尔顿则认为中央集权的行政机构充满活力。今天，他们的继承者是行政国家的捍卫者，他们认为行政国家能解决对各州而言过于重大的问题：气候变化、流行病、企业过剩等。如果没有疾病预防控制中心的数据或美国证券交易委员会的监督，可能会出现混乱。这并非无稽之谈；在全球化时代，一个碎片化的国家可能会摇摇欲坠。

然而，反联邦主义者会反驳：效率不是自由。一个能够驾驭危机的政府也能够驾驭我们。联邦主义者相信制度上的制约，相信国会、法院、选举等能够遏制过度行为。但当行政机构凌驾于这些制衡力量，集立法、行政和司法于一身时，天平就会向暴政倾斜。保守派并不否认治理的必要性；他们质疑的是谁在治理，以及对他们的监督有多严厉。