法政新思/國務院「調規」對大灣區的法治啟示\鄧 凱

　　日前，國務院公布「關於同意在深圳市暫時調整實施有關行政法規規定的批覆」（以下簡稱「調規」或「調規批覆」），通過對包括《海關事務擔保條例》、《進出口關稅條例》、《船舶登記條例》在內的一系列行政法規於深圳域內的暫時調整實施，以加速促成港口及航運業務開放、國際船舶登記制度改革等大灣區融合發展利好舉措的落地實踐。就國務院調規這一法治現象而言，其不僅源自內地現行法制的明確授權，亦給予「重大改革於法有據」以實定法基礎。

　　一、調規的法理依據

　　暫且不論此次國務院調規的實際內容，調規行為本身的直接法定依據在於內地《行政法規制定程式條例》第35條的明文規定：「國務院可以根據全面深化改革、經濟社會發展需要，就行政管理等領域的特定事項，決定在一定期限內在部分地方暫時調整或者暫時停止適用行政法規的部分規定。」首先從文義上理解，調規的有權主體為國務院。在相當程度上，這也是對國務院法定職權進行擴張解釋的必然結果。依據《憲法》、《立法法》以及《國務院組織法》等國務院職權條款，其既然有權制定（新的）行政法規，那麼也有權決定對現行法規實施作出暫時調整，即「調規」被廣義的「制定法規」所吸納。

　　其次，調規行為的客體是行政法規，通常以條例、規定、辦法、實施細則等規範形式訂名及構成。行政法規在內地範圍內普遍適用，具法律的性質和約束力的法律淵源，屬中國特色社會主義法律體系有機組成部分。也由此，更應從法治主義的基本內涵出發，結合規則的統一性、安定性，變動的必要性、合理性以及手段的比例性、程序性等「內在道德」以及彼此之間的邏輯張力來審視調規行為的積極意義。

　　降低法制「試錯」成本

　　調規必須出於「深化改革或經濟社會發展」的正當目的所需，同時限定在特定行政區劃中的行政管理領域，其實質是兼具局部且排他屬性的特殊法律修改行為。此外，調規行為需限縮在「一定期限內」，謂之為「暫時調規」，待實踐檢驗期滿後再行決定是否需要繼續施行或正式變動修改。從改革及發展之正當目的到其局部試點、有限時效的審慎舉措，調規行為始終是以探索與試驗價值為導向的，旨在盡可能降低法制「試錯」成本，繼而彰顯對法治穩定秩序的最大化恪守。