《清代地方政府》：认识清帝国结构性集体腐败的根源

最近热播的电视剧《天下长河》中有这样一段情节:秋汛时节，黄河再次泛滥，河道总督靳辅下令要炸开桃源县的大堤，让黄河水从桃源县过，而不至于多处决堤导致水祸泛滥。然而，桃源县的县令于振甲，不从河道总督的命令，带领桃源县的百姓登上大堤，阻止炸堤。最终，桃源县的堤坝虽没有炸，黄河却决口了，三省被淹，出现了大面积的灾区。这段剧情既道出了中国河道治理的艰难，同时也让我们产生了疑问，一个小小的县令为什么敢公然违抗河道总督的命令？清代的地方政府究竟是怎样的组织？

要回答这个问题，我们就要从清代的权力制度上入手，摸清朝堂之下的地方是如何行使权力的。社会学家、法学家、历史学家瞿同祖先生的经典作品《清代地方政府》，便用现代社会学的方法研究了清代地方政府的实际构成和运作模式。瞿同祖先生的祖父瞿鸿禨是庚子国变后被任命的军机大臣，他的叔父瞿宣颖也是深具国学功底的文学家和史学家，这使得瞿同祖对于清代官职、权力运营等方面的了解有着先天的优势。瞿同祖先生作为社会学家吴文藻先生的弟子，与费孝通、林耀华、黄迪等人属同门师兄弟。这样的背景和学术基础，也让这本书成为研究清代地方政府的权威之作。

瞿同祖先生在研究中发现，清朝州县政府的所有职能都由州县官一人负责，州县官就是“一人政府”，地方一切的权力都由州县官一人独享。所以在研究死制度之外，瞿同祖先生把州县官也作为了研究对象，通过他来观察地方。清代地方的税收、劳役、司法、治安、教育、公共建设等都由州县官一人承担，在地方政府中的职员都是在给州县官打工，分享他的权力。因此，税收完不成，盗匪未抓获，官库亏空，司法错案，科场舞弊，堤坝遭毁坏等问题，除非审判要求官员的僚属也要负责之外，理论上州县官是唯一责任人。这样的地方官，下对普通百姓，上对高级官员，一级一级衔接，他们就成了地方唯一的代理人。所以百姓会称地方官为“父母官”，其实就是权力在地方的集中。

地方的行政权力都在州县官手上，没有他们，地方的行政和各种事务就会停滞。所以，只要地方州县官还能有效治理当地，清朝的统治机器就可以顺利运行下去，一旦州县官的权力被瓜分或瘫痪后，清朝则难以对地方再进行有效地统治。这种“一人政府”的模式并非清代首创，早在宋代就已经是这种模式，要说清代和宋代在这种模式上的区别，就是清代大大削弱了僚属的力量。就如同朝廷上一样，清代地方政府也是个小中央集权模型。地方政府只有州县官是唯一负责人，其他人没有朝廷的正式授权，等于是州县官自己雇佣的帮手，这让他们形成了一个缺乏合法身份的编制外行政班子。

这个行政班子通常由书吏、衙役、幕友和长随四类人组成，他们没有任何中间权力，这四类人都直接向州县官负责。书吏是州县官文字方面的工役，干的是起草、抄写、记录等的文字手工活；衙役是州县官体力方面的工役，干的是缉捕、行刑、守卫、传递等力气活；幕友是州县官的私人秘书和顾问，是帮助州县官处理上下事务的智囊；而长随则是州县官用来监督前三类人并向他们传达指令的人，长随一般还兼跑腿、跟班并照顾州县官的生活。

这样看似工种分明的组织，在围绕着州县官一个中心转时，其实分工和职能并没有那么清楚。比如税收事务，幕友有“钱谷”“征比”“钱粮总”等负责，书吏有“总书”“里书”“柜书”“漕书”等负责，长随又有“钱粮”“钱漕”“杂税”等负责。一件事责任互相交叉，在一人政府之下，众人只有受州县官委托之轻重，与州县官关系亲疏之别，没有具体权责分工的差别。

曾为师爷三十年后出仕为州县官的清人汪辉祖曾说：“事无巨细，权操在手，则人为我所用。若胸无成见，听人主张，将用亲而亲官，用友而友官，用长随吏役而长随吏役无一人非官。人人有权即人人做官，势必尾大不掉……故曰官须自做。”正因为这样的制度模式，清代在地方没有更多的行政经验，只能一级一级复制中央集权，确保政府集中于一人，不会被混乱的事务搞的权力丧失。

虽然权力集中在州县官，但是没有吏的辅佐，州县官无法治理地区。通过科举选拔的官员文化修养是有了，但是没有治理地区的能力和专业训练。而吏则因为花了大量的时间处理地方事务，学习实践了各种行政、财政、法律和民情知识，反而没法像科举学子那样学习科考必备的文辞论策。这也使得官和吏之间存在着一种天然的互相合作、互相博弈的环境。

清代地方官员任期短，等州县官熟悉民情，了解地方问题，能够整合地方资源后，任期也基本到头了，于是便转到其他地方一切重新再来。这种情况给了本地吏员更多的发挥空间，新来的州县官为了快速地进入状态，不得不依仗长期在本地驻扎的吏员，这就给了这些吏员徇私舞弊，反过头来胁迫州县官的机会。在这样的制度下很多州县官为了获得快速的晋升，与当地吏员沆瀣一气，只为政绩而对他们的违法行为则达成一种默契，但同时州县官也在利用权术操纵这些吏员为己所用，掌握他们的命门。就这样，如同摆设的规则和陋习遍布的官场形成了清代地方的权力中枢。