議會內外/完善地區治理 切實為民謀福祉\簡慧敏

　　行政長官早前公布完善地區治理建議方案（下稱「建議方案」）後，便引起了廣泛的關注，也出現了諸如聲稱建議方案為「民主倒退」的謬誤。本文會從法律的角度，着重探討是次建議方案的法理基礎。

　　在港英管治時期，區議會是作為民意諮詢機構而設立的。當時區議會的英文名稱是「District Board」而非現時使用的「District Council」，基本上沒有實權。直至1999年市政局及區域市政局解散後，18個在2000年新成立的區議會才逐漸成為了地區行政機構。區議會在發展的過程中慢慢被賦予更多權力與職能，可就區內事務向政府提供意見，並在獲得撥款的情況下承辦環境衞生、康樂、文化等活動，繼而增加直選議員席位至除了27名當然議員以外的全部議席。但究其本源，區議會原意是諮詢組織屬性，不應變質成為政權性組織。可是，自區議會參與地方行政後，不斷進行「自我擴權」及討論政治議題，原先主導地區行政的民政事務專員的角色逐漸被弱化，導致後來地方行政出現尾大不掉、干擾及阻止政府施政的情況，甚至形成危害香港治安和國家安全的局面，出現「泛政治化」歪風。

　　協助政府廣納民意做好施政

　　因此，如行政長官明言，本次重塑區議會的三個指導原則是：國家安全必須放在首位、全面落實「愛國者治港」原則、充分體現行政主導。「去政治化」是本次建議方案要着重解決的問題。

　　在進行法理基礎討論之前，我們先來回顧基本法的相關條文規定：第九十七條：「香港特別行政區可設立非政權性的區域組織，接受香港特別行政區政府就有關地區管理和其他事務的諮詢，或負責提供文化、康樂、環境衞生等服務。」第九十八條：「區域組織的職權和組成方法由法律規定。」

　　從基本法的規定可以清楚看到，有別於立法機關與行政機關等政權性組織之間存在互相制衡亦互相配合的關係，區議會的法律定位是「非政權性的區域組織」，扮演的是（一）「接受香港特別行政區政府就有關地區管理和其他事務的諮詢」，或（二）「提供文化、康樂、環境衞生等服務」的角色。從來沒有監察或制衡政府運作的職能。此外，第九十七條對此「非政權性的區域組織」的被動性寫得格外清楚，這從條文中「接受香港特別行政區政府就有關地區管理和其他事務的諮詢」便可見一斑。根據基本法的設計原意，「非政權性的區域組織」不具備主動提供諮詢意見的職能，即特區政府處於主動和主導的位置，對於是否諮詢、何時諮詢和諮詢什麼等問題可以全權決定。