孙韵：美国国际发展署，中国真能填补真空？

特朗普总统第二任期开始以来，对联邦政府展开了大刀阔斧的审查、改革、裁员，其规模之广、力度之大百年来前所未有。马斯克领导下的政府效率部(DOGE)首先锁定了国际发展署(USAID)。继1月20日总统行政命令暂停所有美国对外援助后，从 1月28日开始，国家发展署的工作人员和承包商逐渐被停职或者解雇。位于宾夕法尼亚大道1300号里根大楼的国际发展署被摘牌，网站被关，数万承包商瞬间失业。

虽然在法律意义上国际发展署一直都是国务院的下属机构，但过去几十年已经资金丰沛、项目繁多、根深叶茂。特朗普政府从国际发展署开刀从政治上来说是合理之举——毕竟一个负责对外援助的机构牵涉国内利益相对较小，不易引起国内选民的共鸣和支持。但是鉴于国际发展署的历史和在华府外交政策圈的影响力，选择先针对国际发展署对华盛顿的政治生态无疑具有敲山震虎、杀一儆百的巨大示范效应。目前看来，国际发展署最有可能的结果是被重新归于国务院直接管辖，同时削减大部分员工以及预算。

自国际发展署被锁定后，政策界对特朗普政府决定的批判大多数集中在美中战略竞争这个角度。业界前辈纷纷下场，谴责美国将对发展中国家的影响力和软实力拱手让人，在美中外交角逐中自毁长城、不战自败。这一逻辑无可厚非，毕竟在今天华盛顿的政治生态下，大国竞争几乎是屡试不爽、不容辩驳的政治叙事。而且美国极大降低自己国际发展援助，同时从世界卫生组织和人权理事会等联合国多边机构退圈，仅仅从占比来看也会提高中国在国际发展援助中的权重。但是仔细推敲，中国真的可以取代美国国际发展署留下的真空吗？ 答案并非如此直截了当。

中国外援相形见绌根据美国政府对外援助网站https://foreignassistance.gov 所发布的信息，2023财政年度，美国国际发展署的预算为420亿美元，其中最大的类别是“政府治理“170亿美元，其次包括人道主义援助94亿美元，卫生健康和人口70亿美元，行政开支35亿美元，农业13亿美元，教育11亿美元，基础设施7.4亿美元，经济发展7.2亿美元以及其他类别16亿美元。当然，国际发展署并不是唯一执行美国对外援助的政府机构，美国国务院也有180亿美元的外援资金，财政部、农业部等等各自都有外援预算，不过规模较小。相比之下，中国的对外援助规模无疑相形见绌。 根据2021年版的中国对外援助白皮书《新时代的中国国际发展合作》，2013年至2018年，中国对外援助金额为2702亿元人民币，按照2015年的汇率大致相于415亿美元，平均每年69亿美元。历史同期，国际发展署6年间的总预算为2290亿美元，平均每年382亿美元。就规模来说，中国外援是国际发展署外援的18%。就类别来说，美中之间的差异更具重要意义。根据中国政府的正式文件，中国对外援助主要包括三个类别：无偿援助、无息贷款和优惠贷款。在2013-2018年6年中，中国的无偿援助占对外援助总额的47.30%，重点用于帮助其他发展中国家建设中小型社会福利项目以及实施人力资源开发合作、技术合作、物资援助、南南合作援助基金和紧急人道主义援助项目； 无息贷款占对外援助总额的4.18%，主要用于帮助其他发展中国家建设社会公共设施和民生项目；而中国外援最大的类别在于援外优惠贷款，占对外援助总额的48.52%，用于帮助其他发展中国家建设有经济社会效益的生产型项目和大中型基础设施，提供成套设备、机电产品、技术服务以及其他物资等。

中国援助贷款成债务负担援外优惠贷款是误解最多的类别。中国外援优惠贷款本金由中国进出口银行通过市场筹措，贷款利率低于中国人民银行公布的基准利率，由此产生的利息差额由国家财政补贴。援外优惠贷款本金不是外援，但是利息差由外援补贴。 在2009年以前，中国援外优惠贷款只占外援总额的27.2%， 这一比例在2010-2012 年间提高到55.7%， 在2013-2018年期间回落到48.5%。优惠贷款占比增长同中国在欠发达国家“资源换基建”的经济策略息息相关，优惠贷款促进中国劳务和货物出口，产生的贷款由借贷方通过资源偿还。这一做法曾被冠名为“安哥拉模式“，在非洲盛行一时。在一带一路和优惠贷款的大力带动下，中国的基建出口风靡全球南方，但当贷款支付成为现实问题，中国的贷款很快变成了借贷国的沉重债务负担，尤其在2020年新冠疫情以来成为拖累欠发达国家经济运转的重大阻碍。二十国集团“暂缓债务偿付倡议”(DSSI)应运而生，中国作为很多发展中国家的最大单一国家债权人不得不同多国进行债务重组。援外资金在债务重组过程中起到何种作用，外界无从得知。如果将中国和美国的对外援助作一比较，中国外援规模较小，外援的主要方向向优惠贷款倾斜，促进中国产品和劳务输出，同时为中国在国际市场上争取资源与原材料。 由于中国优惠贷款倾向于支持大型基础设施项目，美国国际 发展署在基础设施上的投入无法与中国的投入相比较。更有意思的比较在于美中之间在发展中国家能力建设方面的投入。政府治理是国际发展署的工作重点，资金投资大约为国际发展署总预算的40%，一些具体的工作方向包括支持、培养公民社会、政治参与、政党党建和能力建设、选举培训、选举观察、青年、妇女及少数族裔参政等等，力图将受援国的政治治理向民主和人权方向引导。中国外援很明显不包括此类内容，但是中国对受援国的政治治理能力建设并不缺席，投资的主要是政党执政能力、中国共产党的执政历程和治理经验、中国改革开放的实践等等。单就能力建设来讲，美国撤出确实会留下一定空间，但是华府也有一句俗语：“在华府没有任何胜利或者失败是永久的。”美国外援政策如何发展，尚未尘埃落定。

孙韵是美国智库史汀生中心东亚项目共同主任，中国项目主任，布鲁金斯客座研究员